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公立医院 PPP 模式的一次失败尝试。
撰文丨文慧
9 年前，广西南宁市五象新区的一处工地施工现场热火朝天，首个市级儿童专科医院正加紧建设，红白相间的外墙建筑勾勒出一间现代化医院的轮廓。
9 年后的今天，这家 " 明星 " 医院——南宁市儿童医院，仍未开诊。公开资料显示，该院是当地迎接自治区成立 60 周年的重点项目，总投资 7.4756 亿元，是一家拟建规模 500 张床位的公立三级儿童专科医院。
自 2015 年 9 月开工到 2018 年 6 月主体结构封顶，南宁市儿童医院仅用两年多的时间便初具规模，但当各界期待医院能在 2020 年如期开诊时，工程进度却意外放缓，直至 " 爆雷 " 消息的出现 ……
" 医学界 " 了解到，医院建设 9 年却迟迟不能开诊的背后，是又一 PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴关系）医院项目的挫败。
南宁市儿童医院
医院始建于 PPP 模式元年
南宁市儿童医院建设项目始于 2013 年 9 月。
根据规划，医院项目总投资为 7.4756 亿元（原可行性研究报告批复了 5.93 亿元，后采用 PPP 模式追加投资，覆盖设施设备、医疗器械以及医务人员的储备培养等额外费用），总建筑面积将近 6 万平方米。
项目一经公告就引起各方关注。当地曾表示，医院建成后，不仅能完善五象新区的医疗配套，还将填补南宁市没有市级儿童专科医院的空白，有效缓解南宁市儿童医疗资源缺乏和就医环境不理想的局面。
2014 年，南宁市儿童医院被确定为市重大卫生项目，并被纳入南宁市卫生计生事业发展 " 十三五 " 规划。2015 年 5 月，南宁市发改委将该项目纳入政府与社会资本合作（PPP 模式）项目库。
头顶 " 广西壮族自治区成立 60 周年献礼工程 "" 十三五规划中的重点民生工程 "" 南宁市首个市级儿童专科医院 "" 南宁市首个医疗 PPP 项目 " 等多个光环，南宁市儿童医院于 2015 年 9 月 26 日举办了开工仪式，正式破土动工。
南宁市 2015 年的建设公告
也是在 2015 年，PPP 作为一种公私合作建设基础设施、提供公共服务的机制在我国得到了空前发展。
据 " 中国政府网 "，2015 年，国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件，大力推广 PPP 模式。地方政府积极跟进，纷纷推出各类基础设施和公共服务的 PPP 项目。2015 年因此也被市场称之 "PPP 元年 "。
2015 年被誉为 PPP 元年
有专家在接受采访时表示，PPP 模式不仅有助于增加高质量和高效益的基础设施投资，扩大总需求，也有利于破除垄断，便利市场准入，激发市场活力。
2016 年，南宁市儿童医院进入了施工期，并被当地列为年度重点推进的 10 个 PPP 项目之一。这一年，" 中国政府网 " 的报道称，"PPP" 再度成为地方政府工作中的高频词，一些代表委员还准备提交有关 PPP 议提案。
次年，成立仅不到一年的广投国医中标该 PPP 医院项目社会资本方，与南宁市第六人民医院共同设立南宁市儿童医院运管公司。
引入社会资本方后，南宁市儿童医院建设仍在有序推进。
2017 年 10 月，南宁市第六医院消息称，一期门诊楼建设已接近尾声，外墙装修已基本完成，一期住院楼正在工程施工；2018 年 6 月，《南宁晚报》报道显示，一期工程的门诊楼建设已经完工，并通过了现场验收，一、二期住院楼的主体结构也已封顶。
多方消息均预计，医院有望在 2020 年初开业。但 2018 年完成主体建设后，该院却迟迟未能投入使用，项目建设被按下了 " 暂停键 "。截至目前，该院仍未投入使用。
医院 PPP 项目签约仪式
" 爆雷 " 了
对于南宁市儿童医院的建设问题，2018 年 8 月，南宁市卫健委的一纸报告初步道出了症结所在：
一是项目一期代建工作尚未终止，已完成的项目工作仍未完成分割、交接，项目公司未能全面履行业主职责；
二是由于项目前期资金是政府资金，后续资金筹措采用 PPP 模式，所以参建单位较多，关系较普通建设项目更为复杂，且建设时间非常紧迫，故在前期的报建手续中存在滞后；
三是项目室内装修施工图设计未完成审核备案；
四是项目融资尚未到位。
报告中提到的项目公司，正是广投国医与南宁市第六人民医院共同设立的南宁市儿童医院建设运营管理公司。
其中，广投国医持股 59.31%，南宁市第六人民医院持股 40.69%，承担项目一、二期住院楼及感染楼等工程建设。天眼查信息显示，广投国医成立于 2016 年 11 月，业务主要是投资医疗行业。
南宁市儿童医院效果图 / 图：医院官网
到了 2019 年，南宁市审计局经审计，指出了南宁市儿童医院项目仍存在 6 大问题，首当其冲的是社会资本方资格问题。
南宁市卫健委回应称，当时资格预审设置的条件，政策上是允许的，但联合体中标后反映出的问题确是影响项目推进的重大障碍，针对社会资本方实力弱，卫健委将严格按照合同进行督促，要求资本方履行职责和义务，加大融资力度积极筹措资金，尽快完成项目后续建设。
2022 年 11 月，南宁市卫健委发布《关于南宁市儿童医院 PPP 项目实施情况专项审计调查发现问题的整改报告》，显示这一医院 PPP 项目存在多达 12 项问题，其中包括未按合同要求采购医疗设备、未按照合同要求公开招投标等。
南宁卫健委指出，由于社会资本方违反合同约定，将解除项目合同，清退社会资本方和重新招标采购新的项目实施方开展工作，争取在 2023 年 12 月底项目能投入正常运营。
然而，在这一期限到来前，当地居民等来的不是医院正常营业，而是被接管的消息。
2023 年 7 月，南宁市第二妇幼保健院发布的一则招聘公告中提到，根据南宁市政府部署，该院即将整体搬迁接管南宁市儿童医院、南宁市妇产医院。这一信息显示，南宁市第二妇幼保健院已成为南宁市儿童医院项目的 " 新业主 "。
提出清退社会资本方、公立医院接管等措施后，南宁市儿童医院至今仍未开诊。
纠纷加剧
直到一个多月前，上市公司黑芝麻的一纸公告，将这起 PPP 医院项目的背后纠纷重新摆到了台面上。
综合公告信息，2020 年 4 月，黑芝麻以 6553 万元的总投资额，成功购入广投国医 36.406% 的股权，成为该公司的最大股东。
随后，南宁市儿童医院向广发银行南宁分行申请了一笔 5.05 亿元的项目专用贷款，期限从 2020 年 9 月 10 日起至 2027 年 9 月 9 日止。为此，黑芝麻以其持有的广投国医股权为该借款提供质押担保。
黑芝麻称，因该担保事发十分紧急，南宁市儿童医院原在交通银行的项目专项贷款须限时置换，否则部分贷款出现逾期，影响项目其他贷款额度发放。
因此，黑芝麻在该项担保过程中，未能及时就该事项履行审议程序。
2022 年 11 月 8 日，在南宁市卫健委发布审计整改报告的四天后，广发银行南宁分行以南宁市儿童医院违反贷款协议为由，主张将上述贷款全部提前到期，并向南宁中级人民法院提起诉讼。一审判决后，黑芝麻不服并提起上诉。
今年 11 月 12 日，二审判决下达，南宁市儿童医院偿还广发银行南宁分行贷款本金 1.99 亿元、利息 600 万元、律师费 4.5 万元。
此外，黑芝麻对南宁市儿童医院不能清偿部分的二分之一承担赔偿责任，赔偿金额以所持广投国医公司的 6553 万元股权的价值为限，黑芝麻承担赔偿责任后，有权向南宁儿童医院追偿。
而对于南宁市卫健委审计报告中列举的多处违规操作，黑芝麻工作人员告诉 " 南都湾财社 " 记者，公司只持有广投国医一部分股权，但具体的股东由另外的负责人担任，因此公司对于广投国医具体的情况也不了解。
时至今日，黑芝麻跨界办医折戟沉沙，但 " 保壳 " 成功；南宁市儿童医院 PPP 项目则已收回后重启，有望在年底开业；另据《南方 · 都市报》报道，广投国医与南宁市儿童医院建设运营管理有限公司，已被刑侦调查。
南宁市卫健委回复网友问询
医院 PPP 项目或将退出舞台
回顾南宁市儿童医院 9 年多的建设历程，无疑是 PPP 模式在医院建设项目中的一次失败尝试。
从理论上看，这一合作模式通过公平竞争和合理的回报机制，激励社会资本方参与，可以减轻政府的财政负担，解决资金短缺问题，完善资源配置，提高医疗服务供给效率。
2014 年 9 月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，提及医疗是重点关注领域。同年 11 月发布了第一批 PPP 示范项目名单，共计 30 个项目。
其中，江苏省如东县中医院 PPP 项目是首批列入这一示范名单项目之一，也是成功的案例之一。
据悉，该医院由如东县政府授权如东县国有公司作为政府出资人，并授权其与引入的社会资本共同出资成立一期医疗中心项目公司和二期养老中心项目公司。如东县政府与两个项目公司分别签署 PPP 项目特许经营协议。
2017 年 7 月，如东县中医院整体搬迁完成，医院官网介绍，自迁建以来，医院运营质态向上向好，已于 2017 年成功创建成为三级乙等中医院，是县内唯一的三级医院。
2023 年门诊量超 55 万人次，出院人次 2.8 万。同时，作为县内唯一一家法人治理试点单位，医院连续七年绩效评估成绩优秀。2022 年公立中医医院绩效考核得分 733.92 分，等级为 B+，医院连续两年国考成绩获评 B+ 等级，位列南通第一方阵。
如东县中医院 / 图：如东县中医院官网
实际上，和如东县中医院一样成功落地的 PPP 项目并不少。
比如，长沙市卫健委曾报告，"2023 年 11 月 1 日，长沙市中心医院医疗综合楼建设项目绩效评价启动会召开，标志着‘健康长沙’建设 PPP 项目市直第四个在建子项目顺利投入使用并进入运营期，正式纳入绩效评价范围。这是长沙市公立医院高质量发展的丰硕成果之一。"
" 健康长沙 " 建设 PPP 项目启动于 2019 年。据长沙卫健委消息，该项目总投资近 200 亿元，主要建设内容包括医院（含综合医院、专科医院）、基层医疗机构、医疗设备购置等 70 个子项目。项目的银行授信规模、项目覆盖层级、融资运营机制等在全国均属于首创。
对于 PPP 医院项目来说，有成功经验，自然也有失败案例。同样入选示范名单项目的河南省三门峡灵宝市第一人民医院就已黯然离场。
该项目按三级医院标准设计，拟开设床位 1180 张，总投资约 12.6 亿元。但在 2020 年 1 月 6 日，社会资本方 " 神州长城 "A 股、B 股双双正式退市，项目无以为继。2021 年，灵宝市新医院在建工程被挂牌出让。
近年来，类似的医院 PPP 项目中止或转让的消息屡见报端。重庆医科大学附属第三医院是一家 PPP 模式下的医院，12 月 9 日，该医院的部分权益被标价 6.25 亿元拍卖。目前，医院运营未受拍卖影响，正常进行中。
有业内专家告诉 " 医学界 "，医院 PPP 项目与其他 PPP，比如高速公路、环保等不尽相同，其他项目属于简单标准化项目，体系成熟逻辑清晰，而医院建设包括后面的科室建设有巨大的 " 非标 " 特点和不确定性，" 利益回报、建成周期与成本消耗都在不断动态变化中。"
2023 年 11 月，国家发展改革委与财政部联合发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，指出自政府和社会资本合作（PPP）模式实施近十年以来，已在改善公共服务和拉动有效投资方面发挥了积极作用。
指导意见同时承认，PPP 在实践中也出现了一些亟待解决的问题。为此，指导意见提出了 18 项具体措施，旨在规范和优化 PPP 模式的实施。
在附件《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》中，共列出了 30 个支持民营企业参与的特许经营新建项目。值得注意的是，医疗卫生领域并未被纳入其中。
这被认为是 PPP 模式将从公立医院项目中默默消失的信号。
