【观察】如何把“行政执法自由裁量权”关入制度的笼子？-华亦到家

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界面新闻记者 | 张倩楠
界面新闻编辑 | 刘海川

2024年12月16日，国务院以“加快落实行政裁量权基准制度，进一步提升行政执法规范化水平”为主题，进行第十一次专题学习。

“现在一些领域和地方滥用行政裁量权、执法不公正的现象仍然存在。要从群众和企业反映强烈的问题入手，进一步完善行政裁量权基准制度，规范权力运行。” 国务院总理李强指出。

早在20年前，各地开始出现“自由裁量权实施办法”“裁量标准”“裁量指导意见”“自由裁量实施细则”等表述。2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）中明确提出“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”。

面对着复杂多样的社会现实，法律赋予行政机关一定程度的裁量权，本意是让行政机关依据法律规定对某事根据具体情形和其自身的行政经验来作出判断和选择，从而实现个案的公正性和必要的灵活性。

“如果行政处罚没有透明、公开的处罚标准，执法者很容易根据个人判断行使裁量权。自由裁量权行使失当，会带来司法不公，从而损害政府的公信力。” 微观治库创始人、武汉大学财税与法律研究中心客座研究员唐大杰向界面新闻介绍。

为防止“自由裁量权”的泛化和滥用，自2021年7月15日起正式实施的修改后的《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条明确规定了行政处罚裁量基准，不仅明确要求行政处罚中应当“规范行使行政处罚裁量权”，而且明确要求“行政处罚裁量基准应当向社会公布”。此项规定是我国在国家法律层级的立法实践中首次以“行政执法裁量权”取代了“行政执法自由裁量权”。

唐大杰表示，“《行政处罚法》的具体执行，依赖于行政部门自己制定的处罚规则，所以在立法端，行政处罚是行政部门制定规则然后自己执行，立法程序缺乏有效制衡。”因此行政机关自身制定的规范行政处罚行为的裁量基准既是行政自我拘束原则的一个重要体现方式，也是行政处罚裁量权的一个重要规制羁束形式。

2022年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，提出到2023年年底前，基本实现行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化，确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度，行政裁量权边界明晰等。

但现实中仍存在“远洋捕捞”“小过重罚”等滥用行政裁量权的情况，其中尤其需要关注罚没收入异常增长。根据本月公布的财政数据，1-11月，全国一般公共预算收入199010亿元，同比下降0.6%。其中，全国税收收入161922亿元，同比下降3.9%；而非税收入37088亿元，同比增长17%。

行政部门为什么偏爱罚款处罚？唐大杰认为，罚款是一种简易处罚方式，在执法中成本较低，处理时间短，执法效率高。此外，面对新的经济下行压力、财政处于紧平衡状态的情况，容易产生依靠非税收入特别是罚没收入来弥补财政缺口的冲动，当罚款与执法部门、执法个体存在“返还”关系，或者执法者存在罚款指标要求时，就极易发生过度处罚。

中山大学岭南学院经济学系教授林江此前接受界面新闻采访时表示，要加快制定不同罚没领域的行政处罚裁量基准，规范政府部门自由裁量权。行政处罚的设定应当具有正当目的，不应“为罚而罚”，而是遵循科学、合理的罚款比例，使处罚的严厉程度与违法行为的严重程度相当。

“应该将行政执法中的各类违法违章的处罚标准公开化，最大程度降低自由裁量权。同时，为了促进经济的恢复发展，应该鼓励行政执法的首违不罚理念，让执法有温度。还要严格坚持程序原则，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。” 唐大杰说。

“行政执法不应一罚了之，一关了之。” 唐大杰表示，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，应向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，听取当事人的陈述、申辩。还应告知当事人有要求听证的权利。

而从根源上解决行政执法存在的弊病，可能要从行政权力的约束上找方法。《优化营商环境条例》第五十八条规定，行政执法机关应当按照国家有关规定，全面落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度，实现行政执法信息及时准确公示、行政执法全过程留痕和可回溯管理、重大行政执法决定法制审核全覆盖。

唐大杰认为，全面推进严格规范公正文明执法，应该全面贯彻落实优化营商环境条例，应该对行政执法的规范性、公开性、透明度作出具体要求。除了保护当事人的合法权利，事前告知说明，听取当事人陈述申辩，并进行公开听证。如果当事人放弃权利，监管部门应引入媒体报道，将执法程序完全公开化、透明化。保护当事人的行政复议权利。对于重大处罚事项（金额达到一定指标，或影响力较大）必须公开说明，必须召开听证会，自行行政复议（提交上级复议）。

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